长期以来，一些地方政府在开展基础设施建设的过程中，出于招商引资的需要，会和房开企业签署行政协议，约定减免税或财政返还。
本期将结合一个法院裁判案例简要介绍政府作出的减免税承诺是否有效，以及政府违约时企业能否进行有效救济。
一、案件事实
2005年9月，山东一家房开企业A公司与当地市政府签订协议，约定双方合作开发道路改造及沿街房屋项目。在协议中，政府作出了两项承诺：第一是对A公司免收土地增值税，第二是对A公司缴纳的营业税和企业所得税的地方留存部分返还。A公司在实际开发建设过程中，缴纳了土地增值税500万元，缴纳了营业税、企业所得税1500万元。但市政府未履其承诺，对A公司缴纳的税款均不予退返。
A公司不服，将市政府告上法庭，请求法院判决市政府退还已缴纳的土地增值税，返还已缴纳的营业税、企业所得税的地方留存部分。这个案件的诉讼程序一打就是三年，历经一审、二审和最高院再审。最终，最高院再审判决市政府依约返还A公司缴纳的营业税、企业所得税地方留存部分1000万元，以协议未约定返还土地增值税为由驳回A公司请求退还土地增值税的诉讼请求。
二、对企业税务合规建设的启示
这个案件作为招商引资背景下地方政府向企业承诺税收优惠后又违约不履行的案件，非常具有典型性和代表性，企业通过诉讼程序维护自身权益以及最高院的裁判具有很大的启示和借鉴意义。实践中，地方政府给予企业地方性税收优惠政策分为两类，一类是直接减免税，一类是与税收挂钩的财政返还、财政奖励等。
对于政府直接减免税的承诺，其有效性的法律风险极大。因为根据税收征管法的规定，任何机关不得擅自作出减税、免税的决定。此外，政府承诺减免税，本质上处分的是税务机关的职责，而税务机关进行税收执法活动的依据不是政府的指令和行政协议，而是税收法律法规，因此即便政府承诺减免税，税务机关也仍然会征收相应税款。由此可以看到，如果企业跟政府签署了直接减免税的协议，那么企业如果没有法定减免税事由的，仍然需要按照税收法律法规缴税，缴税后企业如果没有法定退税事由也难以要求政府和税务机关退还税款。
对于政府以财政支出为标的进行例如财政返还、财政奖励等的承诺，其有效性风险就相对小一些。只要承诺事项在当地政府职权范围内，也不违反国家法律法规和国务院的禁止性规定，就会对政府有约束力。一旦政府违约，企业就可以诉诸诉讼等法律救济途径请求政府履行承诺，往往会得到法院的支持。
因此，对于参与地方基础设施和市政建设的房开企业来说，在与地方政府签署与招商引资和地方税收优惠相关的协议时，应当重点关注税收优惠条款的内容，识别和判断哪些涉税事项可以与政府约定，哪些不能约定，以及约定事项本身的法律风险和政府违约的救济可行性等问题。
在这一过程中，我们建议企业寻求税法专业人士的意见和支持，避免引发法律风险和财产损失。如与地方政府发生纠纷的，应当积极诉诸行政诉讼等法律救济程序维护自身合法权益。
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